少一点指导，多一点法律

少一点指导，多一点法律

顾则徐

最近，最高人民检察院就严惩破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作，出台了掌握相关政策需要注意的15条指导性意见。意见的宗旨显然是为经济建设和改革保驾护航，从这一点说，意见是符合有关经济活动的法律应保护和促进国民经济发展这一立法、司法立场的。但是，意见也并不是没有可以进一步推敲的地方。意见第4条提出：“对在改革开放、招商引资、企业改制过程中出现的失误或者失败，要慎重对待，严格区分罪与非罪界限，只要是从有利于发展出发，总体上符合中央精神和改革方向，没有徇私舞弊、中饱私囊，没有严重侵害群众利益，不要轻易立案。”这条意见便很值得推敲。

《刑事诉讼法》第83条规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”也就是说，检察机关只要发现犯罪就应当立案。因此，并不存在“不要轻易立案”的问题。如果发现犯罪而不立案，就是检察机关不作为。如果明知不构成犯罪而立案，就是检察机关枉法。无论检察机关不作为还是枉法，都将导致社会腐败加重、加深，从而不利于国民经济良性发展。

立案的前提是发现犯罪，并不等于已经判决犯罪。立案只是对案件进行侦查的必要程序，立案对象到底构不构成犯罪，应该怎么处理，要到查清事实后才能决定起诉或不起诉，起诉的案件则由法院判决。已经立案的，查清事实如果不构成犯罪的，应该撤案；犯罪情节比较轻的，或有其它法律规定的情节，则可以不予起诉。也就是说，立案仅仅是个正当的司法程序，其直接的目的是查清事实。对“在改革开放、招商引资、企业改制过程中出现的失误或者失败”，如果构成犯罪嫌疑的，检察机关应该立案查清事实，在这个问题上检察机关并没有也不应该有大的灵活性。在这个问题上一当进行灵活，就很容易使事实还不清晰的犯罪行为逃避掉法律的惩处，同时也造成司法不公，使国民经济的运转失去正常的司法环境。

可操作性是法律的重要特征，因此，法律不仅要考虑性质，也还要考虑量化标准。意见第4条并没有什么量化标准，非常缺乏可操作性。有利于发展是有利于单位、地方、条块，还是有利于整个国家？中央精神和改革方向涉及方方面面，有政治的、经济的、文化的，有年度的、五年计划的、长远的，怎样才叫总体上符合了？没有徇私舞弊、中饱私囊，那么，单位利益与个人利益的界限在哪里，个人直接捞钱与巨额年度奖金、项目奖金的利益区分在哪里？群众利益无小事，损害群众利益到什么程度才叫严重？这些难以把握的原则让基层机关和办案人员怎么操作？在这种情况下，基层检察机关和办案人员为了不犯错误，就只能放松对渎职犯罪的查处了，意见客观上就会成为捆住反腐工作的绳索，从而不利于国民经济的正常发展。

意见不是法律，而只能是一种原则性的指导，但这种原则指导具有政策性意义。15条意见针对的是检察机关的自侦工作，由于检察机关具有自上而下领导的体制，作为最高检察机关制定的这种政策性意见，对全国检察机关来说就有着指令性意义，从而，将会直接影响全国经济领域的反腐败工作，特别是会影响到全社会渎职犯罪的走势，很可能造成渎职犯罪形势的恶化。到了渎职犯罪形势恶化到一定严重程度时，意见自然也就难以继续执行，那时，可能会出现的情况，是重新出台严厉打击渎职犯罪的指导意见。这样，政策性意见实际上就悄悄取代了法律应有的地位，法律不再是具有一贯性的体系，而成了一种可以随机运用的工具体系。

特别是当涉及经济活动的司法具有随机性时，人们也就失去了经济行为的法律准绳。政策终究没有取消法律，一些人的渎职行为在政策宽松时不被追究刑事责任，但他们这些行为在法律规定的追溯期内，任何时候都可以被追究，当政策紧缩时，他们就会成为立案对象。在这种情况下，已经发生渎职行为的人就可能今朝有酒今朝醉，更变本加厉地进行渎职，在腐败的泥潭中越来越深陷，从而导致整个国民经济在眼前和长远都遭到更大损失，群众利益的侵害也更加严重。可见，保持法律的一贯性才是实现长治久安的根本，也是挽救渎职犯罪嫌疑人的最好方法。

国家本有法律，《刑法》的条文总体上在质与量两个方面都是比较明确的，在法律条文没有得到修改以前，真正需要的是严格按照法律办事和进行司法。任何政策的出台都要慎重，不要形成对法律的干扰和取代。如果认为法律条文已经不适合形势的发展，那么，比出台政策更需要做的基础工作，就应该是修改这些不适合新形势的条文。少一点指导，多一点法律，才是国民经济持续稳定发展最妥当的保驾护航途径。

2006-1-13