限制纪委腐败的出路

限制纪委腐败的出路

顾则徐

《南风窗》今年6月发表了《湖北监利县委书记怒斥县纪委腐败》的报道，报道披露：2007年4月1日，在监利县领导干部作风建设动员大会上，县委书记余日福讲道：“县纪委机关现有干部职工40人，其中在岗33人，去年总开支竟然达到310万元，人平近8万元，其中用于招待的费用近百万元，人平近3万元，单位每天平均4000元。一个知情干部给我发信息说，纪委在管我们的公款消费，谁来管纪委？”谁来管纪委？这个问题在去年湖南郴州被称为“告不倒、查不倒、管不倒”的“三不倒纪委书记”曾锦春腐败案披露后，就成为了舆论焦点：谁来监督党的纪委书记？

相比较而言，监利县纪委的问题远要比湖南郴州曾锦春案的腐败程度要轻得多。曾锦春被当地人称为“曾矿长”，他利用手中掌握的纪检权力，通过在文件上批示、打电话、亲自出面三种手段和“双规”杀手锏，干涉司法，控制矿业，疯狂敛财。监利县纪委的问题主要来说是公款消费，还不触及到《刑法》。但是，从“谁来管纪委”这个问题上说，彼此并没有本质区别。那么，到底应该怎样管纪委呢？监利县委书记余日福说：“我今天可明确地告诉大家，县委在管纪委！”我以为，余日福书记只指出了一个方面，而且，即使从县委的角度说，也还存在着纪委监督县委的问题，当纪委不能监督县委时，县委单方面管纪委可能又会走到另一个极端，使县委失去监督。

一，社会民主是基础，党内民主是根本

不管怎么样，纪委终究只是执政党中共的一个组成部分。中共作为一个执政党，从执政本身的现代意义来说，其基础是社会民主。没有社会民主基础就谈不上执政，而只是统治。现代执政可以有各种模式，客观上也存在着多种样式，但只要不是统治，而是执政，就一定是以社会民主为基础的，尽管不同国家社会的民主程度和形式会有所不同。民主的精神要点之一，就是监督，社会民主就是全社会监督执政党。全社会监督执政党，自然也就包括监督作为党的一个组成部分的纪委。所以，限制纪委腐败的基础只能是社会民主。

说限制腐败而不说消灭腐败，是基于两个原因：一，一切的权利总是会随时孳生出腐败的虫子，腐败是权利的孪生和孳生，不管制度如何严格、严密、完整，只要存在着权利，在权利体系中就总是会产生出那么一些个体，这些个体会利用所处体系的权利并将这种权利转化为自己个人的权利，以达到个人一己的私利和目的，从这个角度说，消灭腐败只能是一种理想的目标和决心，切实的对权利的监督只能做到尽可能地限制腐败；二，当客观实际是权利处于特别强势的情况下，也就是当监督力量处于比较弱势的实际情况下，谈消灭腐败就更只是一种矫情和冲动，人们实际所能够做到的只能是限制腐败，这一点从社会对纪委的监督实际来说，是一种现实的理性态度，因为，在中国目前民主建设还没有充分的前提下，也即在社会民主还比较幼稚的情况下，全社会对纪委的监督也只能做到尽可能限制其腐败化。

正因为社会民主在中国的发展还不充分，所以，即使从理想主义角度说，也只能够做到限制腐败。但是，这不能成为腐败发生、存在、发展的理由。一方面，社会民主发展不充分说明限制腐败还缺乏扎实的社会基础，在这样的基础上腐败比较容易滋生；另一方面，社会民主终究一定程度存在着，限制腐败并不是毫无社会基础，只要具有这种基础，不管这个基础是否扎实，全社会都不会允许腐败泛滥。这正是这许多年来，民众强烈要求惩治、清理腐败的根据所在。

社会民主是限制腐败的基础，从纪委的角度说，限制纪委腐败的根本则在党内民主。当一些人说“谁来管纪委”、“谁来监督党的纪委书记”时，便说明了两个方面的问题：一是这种提问本身就是一种党内民主体现，因为是从党内民主出发，人们才可以这样提问；一是这种提问的内容则恰恰是党内民主不够的体现，是党内民主不够前提下的无奈态度。无论是郴州曾锦春还是监利县纪委，无论是他们的腐败问题比较严重还是比较轻，都不是偶然突发的，而是有着多年的历史，并且也被举报和批评，他们之所以能这样，都是因为党内民主缺乏，因此就缺乏全体党员的有力监督。但他们的问题最终得到了揭露和处理，郴州曾锦春甚至被追究刑事责任，这又证明党内民主依然还是存在着的。

因此，并不是没有一点党内民主，而是党内民主不够、太少的问题。但这个不够、太少的问题是危险的，再少就要全面出大事，多一点中共就可以更安全。延安抢救运动扩大化，弄得好象人人都是特务，1943年7月的一天，在一个千人大会上康生发言说：“你们这里所有的人都是替国民党做特务。”朱德总司令在会议快结束时上台当众质问康生：“你的意思是不是说，开过会后，我就该不再信任我的朋友和战友了？”朱德总司令之所以可以这样质问康生，除了跟他崇高的地位有关，也跟当时党内有着一定程度的民主有关。正因为党内有着一定程度的民主，中共才可以在延安整风后获得越来越大的成绩。但是，特别是在文革时期，当党内民主几乎消失怠尽，连朱德总司令这样声望卓著的领袖也说不了话时，灾难就全面降临到了党的头上，就全面降临到了人民的头上。

也许，一些人会认为现在党内有足够的民主，而不是民主不够、太少，但这主要是一种误解心理，原因即在于是与文革期间的没有党内民主比较。文革后有了点党内民主，所以改革开放总体上能比较顺利进行，但正因为党内民主还不够、太少，所以，改革开放才有了很多不顺利的一面，而严重的腐败问题正是不顺利的结果。由于纪委的特殊地位，纪委腐败就更具有危险性，解决这一问题不是取消党内民主，而只能是扩大党内民主。这一点在党的历史上是有充分经验的，红军时期特殊部门开展肃反等运动，由于缺乏党内民主，各个根据地每次运动都要死很多人，延安整风由于有一定的民主，在康生领导的特殊部门手上就少死很多人，因为这个特殊部门不得不受党内民主的一定约束了。

二，党委纪委纵横交替监督，党务司法行政互相监督

余日福书记说的“县委管纪委”只是一个方面，远不应该是一个完整的说法。从一级党委来说，党委与纪委是一种互相监督的关系。这种互相监督关系有制度保证。纪委是党委领导下的一个党务部门，应该受党委领导，正因为这样，余日福书记才可以说“县委管纪委”，不然，他就是违背了组织原则和基本制度。但是，如果仅仅是党委领导纪委，党委就没有了横向监督，党委就会在所领导的范围达到权力绝对大，从而走向腐败化。横向监督党委，限制其腐败化的职能，就落在了纪委身上。要保证纪委能够承担起监督党委的责任，在制度上就是对纪委实行双重领导，纪委既受同级党委领导，又受上级纪委的直接领导，这种双重领导就使得纪委的地位形成了交替性，依靠上级纪委的权利弥补纪委对同级党委进行监督的弱势。而上级纪委又受同级党委领导，并受再上一级纪委的直接领导，党委则受上级党委的直接领导。这种机制是一种纵横交替监督的权利结构。

从限制腐败的角度说，这种纵横交替监督的结构机制在正常运转的情况下，也即在具有一定社会民主和党内民主的情况下，是足以达到限制腐败的目的的。现在人们公认建国后的五十年代特别是1956年以前，中共干部和党员总体上是十分清廉的，或者说是建国后中共干部和党员最廉洁的时期，这正是朱德担任中共第一届中央纪委书记的时期。一方面是党内还没有完全形成对毛泽东个人的绝对崇拜，不仅社会民主气氛比较浓，而且党内民主的气氛也比较浓；另一方面朱德自身不仅有崇高的威望，而且非常清正廉洁，既摆正纪委与党委的关系，坚持不整人，又对纪律检查态度非常坚决，提出“检查和处理案件要本着严肃与慎重相结合的方针”，对违反纪律的，“不管这种人职位有多么高，功劳有多么大”，都要坚决制裁。

无论是党委还是纪委，都必须在这种纵横交替的机制中进行相互监督，从而才可以达到党委和纪委的共同廉洁。任何单向的监督，都既不能做到党委廉洁，又不能做到纪委廉洁。这种单向监督在缺少社会民主和党内民主的情况下，是随时可能出现的，会使党委和纪委的相互监督流于形式。从建国后中共历史来看，主要倾向是纪委对党委的监督流于形式，甚至纪委被取消。1956年“八大”，由朱德领导的中央纪委被取消，成立了由较之朱德远要缺乏制衡实力的董必武所领导的中央监察委员会，党内监督被严重削弱。到了1969年的“九大”，干脆连缺乏监督能力的中央监委也被取消了。一直到1977年中共十一届三中全会，才恢复成立了由陈云担任第一书记的中央纪委。正是这个取消了纪委的20余年，在缺乏纪委监督下，构成了建国后中共最糟糕、最不堪回首的历史时期。

党委对纪委单向的监督弱化了纪委的监督能力，从而导致党委出现腐败化。同样的道理，在特定的条件下，也会出现党委对纪委的监督被弱化和流于形式的问题。当县委书记余日福要说“我今天可明确地告诉大家，县委在管纪委”时，本就说明了之前监利县委已经失去了对纪委的监督。这种特定的条件是新形势下的新问题，在中央加大反腐力度的背景下，纪委的权利得到扩大，以增强反腐能力，但是，一当这种增强了的能力被部门利益和个人利益所利用，就可能会导致党委失去对纪委的正常监督，导致纪委腐败化。因此，必须维持党委与纪委纵横交替监督机制的正常运转，才能既限制党委的腐败，也限制出现纪委腐败。

仅仅如此还不够，从法治建设的角度说，特别是基于中共绝对的执政地位来说，纪委工作作为一种党务工作，还应该受司法、审计等的监督。在新形势下，这一点应该得到特别的重视。曾锦春腐败案中有个特别的情节，曾锦春为了要无罪释放宜章县国土局局长彭辉广，2002年3月将该县副检察长邝茂盛“双规”59天，4月将审理该案的县法院院长文道值也“双规”了50余天。监利县纪委公款消费事件中，也有一个特别情节，财政不敢过问纪委的罚款收入，经济责任审计局的一名局长则直言不讳：“经济责任审计局对谁都敢审计，就是不敢审计纪委！”由此可见，对这两个地区的纪委，法制已经是失去作用，无论是司法还是行政，都不能制约纪委，不仅不能制约，在曾锦春腐败案中司法人员更是因为违背纪委书记的个人意志而成为了“双轨”对象。之所以这样，是与纪委拥有强大的超法律手段有密切关系的。这一点，恐怕在相当一段时期内难以得到改变，因此，纪委的腐败倾向就应该得到格外警惕。怎么办？除了前述社会民主、党内民主及与党委的纵横交替监督外，司法和行政对纪委的监督必须是基本的法治方向。

2007-6-21