大陆房价中的土地因素

大陆房价中的土地因素

顾则徐

内容提要：本文作者作为一名具有大陆土地交易经历的学者，以独特的视角和个性，理性讨论了大陆土地互相联系的五个重要问题，尖锐指出了大陆土地的实质是名义上的国家所有、实际上的政府所有，研究了政府与土地之间的经济利益关系及实现利益的基本机制，特别揭示了大陆市场斯密之手与政府之手相绞合的特征，提出了大陆土地价值由权利价值、疆土价值和地租三个方面构成的观点，初步解析了市场基础、政府主导的大陆经济及土地供应规则。

主题词：土地、政府、价值、利益

一，名义上的国家所有与实际上的政府所有

无论在什么地方，土地总是与房价直接相关的基本成本因素，地价与房价是互相推动又互相限制的关系。一般来说，土地价格较高，则房价较高，房价趋高则土地价格也具有了趋高空间；土地价格较低，建筑成本成为决定房价高低的主要因素，但在通常的建筑成本前提下，虽然房价与市场交易密切相关，但土地价格较低则房价具有降低空间，更容易趋向较低。讨论大陆房价问题，自然必须考虑土地因素。本文作者在1990年代中、后期近五年的时间里，受聘担任上海浦东新区某镇政府外协办副主任及执行全镇企业管理职能的实业总公司项目部经理，实际职权相当于该镇政府招商负责人，专门从事土地转让谈判和交易，对全镇所有土地交易及用地项目包括房产项目进行管理，并担任了一段时间村支部书记和村公司董事长，对大陆土地的第一手交易即从集体土地转化为国有土地的内在机制积累了相当经验，深谙土地与房价的内在实际关系。

研究大陆土地问题，必须把土地国有制度作为首要前提，全部的研究都要从这个前提出发。虽然大陆土地分国有土地与集体土地两类，但所谓集体土地仅仅只有形式的意义，或者可以干脆说，集体土地不过是一个不能获得实际本质的虚幻现象，是在把农民私有土地收为国有后采取的一种安慰形式，它的实际本质只是国家所有。但是，如果仅仅停留在“国家所有”的字面上，就仍然只是为土地研究设立了一个并不实在的前提，必须进一步认识“国家所有”的实际本质。必须进一步认识到，在国家的威权制度下，所谓“国家所有”的实际本质，只是“政府所有”，即国家所有制一当落实到实处，只是一种政府所有制。但是，“国家所有”名义并不是毫无意义，名义上的国家所有，实际上的政府所有，这两个方面的结合，形成了政府对土地的两种权利，一种是对直接在政府名义下土地的占有，一种是对全部统治管理区域或政区内土地的控制与支配。因此，土地国有这个大陆土地研究前提的进一步本质，就是政府的绝对土地权利。

名义上的国家所有，实际上的政府所有，这两个方面结合的另一个意义，是突破了政府的资产界限，即，大陆政府所拥有的资产由于土地的国有制度，已经不局限于直接在政府名义下的资产，已经不局限于财务统计和财政统计，统治管理区域或政区内的全部土地都已经成为政府可以根据自己的意志予以支配的资产。由于国家土地比较政府直接名义下资产的绝对大，因此，在土地国有的背景下，土地构成了事实上的政府第一资产，是政府可以支配的绝对大的资产，并由此而拥有了对土地上全部国民资产特别是房产的最终支配权利。这正是所有传统的社会主义国家在构建公有制度时，都把土地的国有作为基本制度的经济原因，是这些国家的政府都是大政府的经济基础。

相关的一个问题涉及到大陆政府的结构。今天大陆政府的核心结构是由秦始皇奠定的，这个核心结构是由一个中央政府与一批地方政府组合成的刚性金字塔，上下层次关系是刚性的，是一种从属关系。但这种刚性金字塔只是一方面，如果仅仅如此，就象秦朝一样，必然经受不起内部震荡，会迅速崩溃。还有另一个传统，是由刘邦奠定的。刘邦吸取了秦朝的教训，允许了地方利益存在，在刚性金字塔的基本框架下，在政治上绝对服从中央的前提下，地方获得了相对的独立性。两千多年来，虽然不同历史时期中央集权与地方分权的比重有复杂的变化，但中国政府的基本结构只是如此。这一双重性使得“政府”这个范畴在大陆非常复杂，相应地，也就有了非常复杂的利益分配关系。一个“国有”，并不是简单的问题，当中涉及到非常复杂的利益分配关系。“国家”，在大陆是一个，又不是一个，如果缺乏经验和思考，甚至都不能弄清楚到底有多少个。这远不是一个“官僚主义”批评所能够解释的，而是与国家权利结构、政府结构有着深层关系。这一点，任何一个在大陆背着文件为盖章奔波过的人，都会有非常深切的体会。

由以上可得出几个涉及土地与房价的基本推论：一，政府作为土地的绝对所有者，对土地具有绝对支配权，从而就是房价中土地成本的绝对决定者和支配者；二，土地作为政府的第一资产，自然就构成了政府的一个主要利益，因此，房价与政府利益有着不可分的基本关系；三，刚性的中央集权制度为中央政府提供了对房价中土地成本进行全面的和最终的控制权利和能力，并是房价中土地利益的基本得利者；四，复杂的分权体制使得房价中土地成本的具体控制形成复杂的机制，各种层级的政府以及各种条线的机构与房价中土地成本形成了复杂的利益关系；五，复杂利益关系的平衡必然造成各条块政府和政府机构之间的互惠基本倾向，这种互惠所实现的途径只能是房价中土地成本的增长，从而推动房价上涨，甚至可以认为，这构成了房价上涨的社会原始机制。

二，自上而下的土地加价与利益累进的倾向

复杂利益关系的平衡必须有实现的机制和规则。这种机制和规则就是政府及类政府权利体的自上而下土地加价。这里所说的类政府权利体，是指那些不具有一级政府名义但具有行政性权利或类似行政性权利的权利主体，比如城市的街道办事处、农村的村民委员会、农村合作社等，比如各种开发区、风景区的管理委员会，比如占有相当大面积并形成为自己社会群落的所谓企业如国营农场、油田、大型煤矿及其相应的管理局等。大陆的政府及类政府权利体在一个中央的前提下，构成了一个庞大、复杂而神秘的权利体系，但从中央的角度考察，条块分割终究有一个上位下位的基本特征。从土地的原始性来说，处于最下位的土地权利主体是农村的村民委员会。一般来说，实际支配村民委员会的是村支部书记，村支部书记通过村长行使行政职能，行使与土地交易相关经济职能的传统方式是通过农村合作社，1990年代后逐步演变为通过村公司行使经济职能。

依据这种上位下位权利关系，土地交易报价的核算方式所采取的是所谓保证国家利益前提下的价格定位原则，也就是说，土地的出让必须先满足上位政府的利益，下位权利主体的利益必须在这一前提下才可能获得，获得的方式是将上位政府的利益视为必要的土地成本，在这一成本基础上予以加价形成利润。以土地最原始的第一手交易即农村土地的批租为例：设定交易出让主体为村，且所出让土地为荒地或耕地，不涉及动拆迁问题，则土地交易报价最基本的核算方式是：征地费+养老吸劳费+青苗费+失地农民转居民户口费+（熟地）三通一平费+利润。这都是最必要也是最简单的核算项目。征地费只是个通称，包括多种名目，不含批租费，一般批租费由买家另行支付政府。不管实现的土地交易价是多少，征地费绝对不能少一分钱，必须上缴政府，它涵括了政府的绝对利益。养老吸劳费是对失地农民的必要补偿，一定年龄以上为养老，不够养老年龄的必须作为工商业劳力吸收，这当中不考虑未成年农业人口预期的土地权益。青苗费是对土地上现有农作物或经济作物的补偿。三通一平是生地转化为熟地的基本要求，通电、通水、通路到地块红线附近，土地平整为可以进行建设的正负零，是谓熟地。一般来说，三通一平不可能由村自己单独完成，而必须直接依靠乡（镇）政府完成，这当中涉及到村与乡（镇）政府之间微妙的利益协商。满足了以上这些成本，作为土地出让方的村，才可以加价获取利润。

这种最原始的第一手土地交易是最简单的，它所揭示出的一个本质，就是土地自上而下的加价，而不是自下而上的加价。这一点，当在土地交易价低到一定时，就充分暴露了出来。土地交易价格低到一定，虽然是最原始的第一手土地交易，但可以实现的交易价格不能为土地出让方提供加价获取利润的空间，这时，作为土地出让方的村或其它主体就只能从成本寻取利润，也即不实现必要的成本。不实现必要成本的方式只有两种：一是虚构三通一平，只平整土地，或甚至连土地也不平整，骗取投资方进入交易状态和设计、建设阶段，当投资方已经不能逆转交易过程时，就不得不增加三通一平的支出。由于投资方越来越成熟，这种方式也就越来越难以实行，因此，另一个方式就成为了大陆普遍流行的方式，即从失地农民身上获取利润，通过对失地农民进行直接剥夺获取土地转让利润，养老的不养老，吸劳的不吸劳，根据当地情况或者不予转变户口，或者强行转变户口，压低青苗费，等。这两个方式都不会触及征地费这一成本，因为，不交纳征地费则土地转让为非法，只有交纳征地费后土地转让才可能合法，保证上位政府利益是保证土地交易合法性的绝对前提。而在威权制度下，剥夺农民无论采用何种手段，至少在当地政权控制下总是可以获得某种所谓的合法性。这种不能加价的极端情况经常会成为普遍的现象，恰恰反证出的是土地自上而下的加价规则。

自上而下土地加价的核心原则是利益，这种利益是通过自上而下加价累进实现的，在保证上位政府的利益前提下，下位政府通过加价实现自己的利益。由于此，利益便呈现出自上而下累进的倾向，也即不仅是利上加利，而且也有着加上更多利的冲动，从而导致土地价格形成不断增长的倾向。虽然中央政府的利益为绝对，但就土地交易实现的具体利益来说，通常，地方政府可以获取更多的利益，因此，一般来说，中央政府较之地方政府缺少促使土地价格上涨从而是房价上涨的动力，更倾向于对上涨过高的房价进行宏观调控。地方政府则不同，房价高速上涨的背后总是晃动着当地政府的身影。青岛房价突飞猛进，就是由当地政府直接操纵的。有不少地方的房价上涨，都是当地领导一拍脑袋制定的，比如江苏宿迁市就有过从每平米400元一下翻倍定价为800元的事例。

利益累进倾向说明了存在着这样一种实质，即各级政府都试图最大化实现自己的利益，他们彼此进行着利益争夺。这一点中央政府也是利益争夺角色之一，比如2006年进行房价调控，最简单的经济学规则应该是通过降低土地价格降低房价，但中央政府恰恰出台的是限制土地低价的政策。至于地方政府则在提高土地价格方面更为积极，比如上海，在服从和进行宏观调控的名义下，具体的土地措施则是限制土地的供应数量，实现提高土地价格的实质。这种争夺具有一贯性，因此，就出现了这样一种情况：当土地价格一定时，土地加价的利益空间已经全部被高位政府获取，低位政府失去了土地加价的利益空间，从而不能实现自己的利益。这就促使形成了两种情况的泛滥：一种情况是低位政府向应有的土地成本要利润，比如占有和掠夺养吸老费、压低或剥夺人们的动拆迁补偿费，等，本文作者1990年代工作所在的上海浦东某镇，总面积近4平方公里多的工业小区和住宅小区，失地农民当时基本没有解决养老吸劳问题，该部分资金被政府、政府各公司及各村组织作为利润占用和消耗；另一种情况是通过非法转让土地的使用权实现自己的利益，即不通过合法的手续实现实际的土地使用交易，一个村或一个乡（镇），乃至县（市），如果正式、合法批租出一亩地名义上为20万元，但交给高位政府的是19万元甚至全部20万元，还得赔上数额不小的业务费或招商费，赔上土地平整费，等，不如每年收个3000、5000元租金，或一次性收个3万、5万的，所获取的直接收益远要比合法转让土地多得多。

三，土地之于政府的直接经济利益

土地交易及其项目产出之于国内生产总值的经济意义，可以认为更属于社会的经济利益或政府的间接经济利益。本文在这里所要讨论的是土地之于政府的直接经济利益，即土地交易为政府所直接带来“利润”的重要性。

当把政府考虑在内，房价当中除了建造房屋的直接成本即建筑成本以外，可以分割的利益包括三大块，一是土地价格，二是税费，三是利润。这三大块利益的分割当中，政府都充当了主要的和重要的角色。有直接的分割，即显性的分割；有隐性的分割，即间接的分割。无论直接的还是间接的分割，都与政府的结构体系相关联。一方面，刚性的金字塔体系决定了一种绝对统一性，决定了中央利益的最高地位；另一方面又充满了冲突，甚至可以说是一种利益获取的自由，只是这种自由与其说是市场的自由，不如说是权利的自由。特别是在土地问题上，这种集权的自由或自由的集权获得了充分的展开。

集权的自由或自由的集权就是绝对集权下的相对自由，或由集权赋予的有限自由。当代大陆的“自由”体现了法人、自然人的独立地位，本文作者1980年代中期即称之为是一种自主主义。自主主义是民主主义的前提，但远不是民主主义，而是集权主义下的法人、自然人争取并捍卫自己存在着的思潮和运动。自然人的自主是个人主义的滋长。法人的自主在私人资本的角度说是个人主义的，但有转向资本集体主义的趋势；在国家资本的角度说，自主是集体主义的，但这种集体主义在自主中取得了个人主义的现实利益和特征，并用集体主义掩盖了这种个人主义。特别要注意的是，地方政府同样是一个法人，它们同样有着自主主义的历史性，在中央集权下，争取并捍卫着自己的存在，即争取并扩张着自己的独立地位和利益，这种自主不是自治，更不是要摆脱中央的集权，仅仅只是一种有限的自主权益，与中央政府之间不是民主的政治关系，在它本身，依然保持着集权的本性，是皇下之王，强力限制甚至经常破坏着自己臣民的自主权益。虽然土地属于国家，但在直接的操作层面上，由于“国家”或政府的复杂结构，土地的实际属性就变得同样复杂，根据政府的结构层次，所谓国有也就获得了瓜分。

大陆政府的开支由税收保证，这是基本的部分。增加的开支则不是由税收保证，传统的渠道是来源于收费和罚款。收费是收取税收以外的各种费用，有所谓合理的收费，有所谓不合理的收费，但即使不合理收费，收了也就收了，这是一种权利，很少会出现已经收了再退还的事情，被迫交费的是不得不交。罚款也有正常的罚款与不正常的罚款，政府缺了几十万甚至几个亿，集中检查一下交通什么的，集中罚一下款，刮一下地皮，就解决了。这在中国是有传统的，军阀时期就泛滥了。这是威权政治的财政特征之一。也由于威权，由于威权造就的绝对诉讼地位，欠债特别是欠银行的债成为经常的手段。当赤字财政政策的理念被接受，就提供了解决增加开支的新的巨大空间。赤字财政政策是一种刺激经济发展的手段，但在大陆使用这一手段，就可能导致赤字的无限度化，因为，大陆政府不存在因为过多负债而破产的问题。

但是，即使赤字，也要能够赤得到字，要能够负得到债。收费、罚款终究要有个限制。骗银行的钱也要有本事骗到。这样，由于土地的政府所有，土地这块庞大的资产就成为了更现实可行的解决开支增加的方向。自上而下土地加价的原因，是上位政府要保证自己的利益，而下位政府也要获得自己的利益。其中利益共谋是一方面，另一方面也存在着利益矛盾。共谋的一方面造就了土地使用合法化的主导倾向，矛盾的一方面则经常造就了土地使用的非法化冲动，并积累出土地使用非法化的普遍倾向。因此，并不只是基层政府和村民委员会非法使用土地，除了中央政府以外，除了中央政府本就没有合法、非法使用土地的障碍以外，中央政府以下的各级下位政府，都具有非法使用土地的冲动倾向。当然，与房价紧密相关的，主要不是非法使用土地，而是合法使用土地，更是利益共谋的一面，即使有利益矛盾，也是在保证上位政府利益前提下的土地加价。虽然在大陆有大量商住房的土地是非法的，但作为商品房的房价，土地使用的基本面是要遵循合法途径的。所以，土地的自上而下加价有着更重要、切实的意义。

四，斯密之手、政府之手与土地价值的三个组成

自上而下土地加价具有任意性，但这种任意性又必须受到市场规则限制，是既不能任意，又可以任意，具体加价幅度由市场和政府性格及其意志共同平衡，但总的特点是更倾向于人为的操控。大陆国土的地理特征是从世界屋脊到东海汪洋，从低纬度到北方高纬度，世界主要类型的地形基本都可以在大陆找出比较典型的样板，广大的国土具有鲜明的地理复杂性，但在这种情况下，政府却可以规定全国最低地价。小到一个乡镇，土地价格也都宏观控制在当地政府的手中。本文作者曾经就是上海20多平方公里范围土地价格的重要控制者之一，这种控制经常只是坐在办公室里的一种即兴行为，很任意地决定地价今天涨10000元/亩，明天则减10000元/亩。当然，这种任意终究是受着市场一定限制的，不可以作出任意幅度的价格调整。理解这点需要对大陆市场的实际性质有准确的把握。

经济自由主义的核心理念之一是市场决定论，但在大陆，经济自由主义却经常陷在了市场的陷阱中。什么是市场？市场是由交易总和的。但仅仅这样理解市场远远不够，因为，交易实际有着复杂的情况，有自由的市场，有不自由的市场。作为一种现实价值和主张来说，经济自由主义更适合于自由的市场，在不自由的市场并不能够结束实际，而只能作为一种意见或异见提出，作为自由市场的前提平等与自由并不由市场的自由自然形成。白居易的《卖炭翁》也是交易，“一车炭，千余斤，宫使驱将惜不得。半匹红纱一丈绫，系向牛头充炭直”，虽然近乎掠夺，但终究也得到了“半匹红纱一丈绫”，不能否定这也是一种交易。类似的贸易在长安皇宫外形成了一个市场，甚至看上去可能是个很繁荣的市场。在这种情况下主张经济自由主义，宫使不得对卖炭翁驱将，应该彼此平等自由地议价，则经济自由主义是正义的。假设长安宫市是个自由贸易的市场，在自由贸易的环境中出现了“宫使驱将”的情况，则经济自由主义就不仅是个立场，而且是一种可行的良善政策，更能够维护自由贸易的良性发展。如果看到了市场就赞美，看不到这是个“宫使驱将”的市场，以为凡贸易都是自由的，认为一车炭的价值正是“半匹红纱一丈绫”，一种头脑简单的市场崇拜，那么，就成了一种蒙昧的经济自由主义。一方面，大陆的市场既然是市场，就一定有着一般价值规律的基本内容，驱将一车炭终究还是要给付出“半匹红纱一丈绫”，但另一方面又不仅如此，一车炭的自然价格并不是“半匹红纱一丈绫”，它必须要受着威权的规定。有两只手，一只是斯密的那只“看不见的手”，一只手同样也是难以看见的，从计划经济到市场经济的过程是这只手越来越隐藏到了市场的形式下面，这是政府之手，或者叫权利之手，这两只互相较劲的手绞合在一起，便构成了大陆市场的现实本质。

斯密之手与政府之手的绞合对理解大陆土地价值的本质有着关键意义。在大陆，土地的价值差决定于三个方面：

一是由国土的行政等级、权利等级等制度赋予的权利价值，比如中央政府直接控制的土地、省级政府控制的土地、地级政府控制的土地、县级政府控制的土地等，比如政府直接控制的土地与企业拥有的土地，比如城市地区土地与农村地区土地，比如国有土地与集体土地，比如非耕地与耕地，比如工业用地与商住用地，等等。这种复杂的等级是一种价值，一般来说等级较高则价值较高，比如在同一地区内国有土地的价值高于集体土地，商住用地的价值高于工业用地，等等，这种价值可以称为土地的权利价值。

二是由权利同心圈与政策重心圈赋予的疆土价值。大陆全部的疆土依据其与政府权利中心的同心圈距离而形成价值差。从地理平面的考察，大陆国民经济的基本结构是以点发展为基础并主导的面发展，是抓重点，以点带面，而不是在面的发展基础上自然形成点的发展。所谓的点，主要就是城市，按照城市的等级形成点的发展等级，而所有的点一定是周围地区即面上的权利中心。因此，大陆任何地区的经济、社会发展水平，都可以根据权利中心大致地描划出波浪式辐射的同心圈，这个圈里形成有一定的发展程度层级次序，离中心越近的地方越发达，反之则随距离较远而落后化。这一格局不是死板的，而是有着一定程度的调整，这种调整便是设置政策重心。凡设置为政策重心的，则该地区将因政策的意志而纳入与政策相应的发展轨道，这正是大陆民间乃至官场私下所流传的普遍经验认识：“要你富起来你就富起来，不要你富起来你就不能富起来。”无论权利同心圈还是政策重心圈，都构成了土地价值的要素，导致了土地的价值差，比如原来作为海滩渔村的深圳因其与权利中心较远而土地价值较低，成为改革开放的特区后土地价值调整为了较高。这种情况在形式上呈现为一种疆土特征，可以称为土地的疆土价值。

三是地租。

大陆任何一块土地的价值都是这三个方面的总合。也就是说，大陆土地价值并不只是决定于地租，而且更由它的权利价值和疆土价值决定。比如某地本为人迹稀有的农村荒凉之地，地租等级较低，权利价值和疆土价值也较低，但这块地如果比较靠近省政府所在地，则就可以拥有较高价值。当该块土地被划为所谓的国家级开发区，权利价值和疆土价值都得到大大提高，土地价值被最大化。但后来中央政府政策变化了，取消了它作为国家级开发区的特权，当该块土地在这期间没有得到开发投入，则其价值复归为原来；当该块土地在这期间得到了一定量的开发投入，则它的地租提高，其总价值比原来提高。可见，在土地的价值层面，政府已经具有主导的意义，地租只不过是土地价值的基本面和自然面。

五，市场基础、政府主导的土地供应

大陆市场是斯密之手与政府之手相绞合的市场，而市场外诸多因素又加强了政府对经济、社会的支配作用。除了威权政府本身所具有的特征以外，大陆民众对政府也有着深刻的依赖心，遇到经济的、社会的困惑通常缺少以民众的运动予以解决的动力，更习惯于把希望寄托在政府的拯救上，即大陆远没有形成成熟的公民社会，在某种意义上说，这又构成了大陆强化政府权利合理的和现实的基础。这样，就大陆整个的市场来说，形成了市场基础、政府主导的基本特征，这当然地包括房地产市场在内。

所谓市场基础是这样两层涵义：一，斯密之手的自然性决定了自由贸易的绝对地位，但这种地位主要是一种自然的、基础的作用和层面；二，即使现实的市场包涵了政府之手，这个市场也具有它的自然性，不管是什么性质的交易，这些交易总合为了一个市场，并呈现出它自身特有的一般规则，反过来构成了个别交易的基础。所谓政府主导也包含着两层意义：一是在市场本身当中政府就已经占有了主导的地位，二是在这个市场以外政府仍然担任着主导者的角色。正因为这样，今天大陆的市场既与全面的计划经济鲜明不同，也与所谓的计划经济为主、市场经济为辅的原则有着重要的差异。之所以能够实现这样的模式，与大陆政府结构复杂的金字塔体系有着密切关系，它是同一而分解着的威权权利体系吸收市场机制并与市场相结合后的奇怪产物。

从市场因素角度说，在总需求自然增长前提下，土地交易的价格总量决定于总需求，而不是决定于土地供应数量。大陆虽然耕地的人均数量比较低，但可供设立永久性建筑物的土地总量庞大，因此，大陆可供交易的土地数量也就庞大。这一点由于大陆人民长期养成的低生活质量满足度和吃苦耐劳传统，就更增加了可以提供交易的土地数量，比如一个地方缺水、少电、污染、没气、风沙，依然可以成为合格的、可供交易的土地，甚至成为市场上的黄金宝地。土地价格总量决定于总需求，则平均的土地单价决定于土地供应总量。平均的土地单价决定于土地供应总量的市场自由程度较低，当土地为政府所控制时，则决定土地单价的市场自由程度趋向非常低，政府在土地单价的决定机制中扮演了核心角色。

从本文前述的土地价值三构成说里，可以引申出一个非常重要的命题，即：土地价值不再是自然形成，而可以成为政府主动调控着的对象。因为政府调控着土地价值，从而，政府也就从根本上掌握着了土地价格的命脉和根据。土地价值不再具有稳定性和绝对性，不再是价格波动遵循的自然依据，一方面决定着土地价格，另一方面又是可以象价格一样波动着的，是可以被人为调整的。由于土地的政府所有，由于作为一种威权的政府总是具有使自己增值即控制更多资产价值的动机，因此，大陆土地的总价值也就具有不断被调整趋高的走向，从而在总体上决定了大陆土地交易总价格的上涨趋势。

在斯密之手的基础上运作政府之手，使得土地交易变得特别复杂，甚至难以呈现出一贯的市场规则，几乎难以把握，会经常表现出神秘化的倾向。一方面，政府在本质上具有着直接控制土地价格的地位，另一方面却也弱化了控制土地价格的能力，成为不自由的威权。根源在于两个方面：一是土地交易的本质终究是一种资本契约——大陆不存在个人的土地交易，交易主体必须具有法人地位——，这种资本的自由本质决定了交易一方或多方不会甘心于政府的价格决定，会不断抗议、冲击乃至盗窃政府的控制权利，自由的资本既可以与威权合作，共享自由，也会限制威权的自由；一是我前面曾经说过的，大陆政府刚性金字塔前提下的复杂结构，一个中央政府之下有无数的“政府”，它们彼此间既是统一的和同一的，又是对抗的、冲突的和不一致的，它们自身已经构成了一种市场化主体，或者说构成了一种特殊的竞争市场，以不自由的角色总和为了一种自由的群体，从而失去作为威权的自由。一方面是政府与资本的关系，一方面是政府之间的关系。资本天然是竞争的，而政府同样也是竞争的，不仅是地方政府与中央政府之间的竞争，下位政府与上位政府的竞争，而且更是地方政府之间的竞争，即所谓的地区竞争、条块竞争。从宏观经济的角度说，在中央政府的宏观控制前提下，土地交易价格的实现具体决定于资本间的竞争关系、资本与政府的竞争关系、政府间的竞争关系，呈现为一种有序控制下的无序现实。

在土地价格总量决定于总需求前提下，当总需求一定时，则政府的土地交易总收益一定。竞争关系必然刺激出土地供应总量增长，当土地供应总量的宏观控制放松时，则这种增长会出现近于疯狂的局面，以分割总需求这块蛋糕。这种情况典型出现在邓小平1992年南下讲话后的大开发浪潮中。土地供应总量的高速增长决定了土地单价的低增长、无增长乃至降价。这种竞争着的土地供应总量高速增长必然导致土地交易的泡沫化，形成疯狂的圈地运动，一方面是虚构使用目的的圈地，一方面是形成价格虚象，即不兑付全部价格的交易，以少兑付乃至不兑付价格的方式实现土地交易，从而积累出圈地的经济危机。这种圈地的经济危机在1995年便彻底呈现了出来。

摆脱圈地经济危机的需求强化了中央政府的威权，不得不依赖中央对土地开发的调整和控制，从而限制土地供应总量的增长。土地供应总量增长的约束导致土地单价增长，但政府土地交易的总收益依然不变。所以，仅仅这样并不能够从根本上解决问题，并不能从根本上增加政府的土地交易收益。无论危机与否，只要试图获得更大的收益，就必须提高土地总需求。提高总需求的基本方法只能是两个，一个是政府主导的固定资产投资高速增长，一是走招商引资的道路。提高土地总需求另一个非常重要的手段，是行政性或政策性方法。这方面的切入口是两个，一是对建筑容积率的行政控制或政策调整，一是通过所谓的“旧区改造”增加土地占用面积。

当通过一定手段实现土地总需求增长之后，这种增长着的总需求便呈现为一定的总量和增量。由于土地单价决定于土地供应总量，因此，政府就拥有了控制土地单价的充分能力，即在土地政府所有的基本制度下，政府可以实现对土地供应总量的刚性控制，当需要平抑地价时就多批投市场土地，当需要提高地价时就少批投土地。具体采取平抑还是提高，多批投还是少批投，由政府从自己的利益需要出发，并由各级政府通过博弈平衡，而不是从市场需要出发。这就是2005年前后开始，政府一边试图平抑房价，一边却减少土地投放并提高土地成本这一矛盾现象的基本秘密。

（本文作者为大陆独立学者）

2007年